日本社会治安管理体制研究与思考

日本的社会治安管理独具特色,自上个世纪60年代以来,日本曾出现长达30年的经济高度增长期,被誉为“日本经济奇迹”。更让国际犯罪学界称道的是在日本经济高速发展、城市化迅速推进的过程中,它摆脱了许多西方国家出现的犯罪率同步增长的“怪圈”。据统计,上个世纪六十年代日本除了性犯罪、过失犯罪有所增加外,财产犯罪(盗窃、诈骗、贪污、买卖赃物等)、凶恶犯罪(杀人、抢劫等)、粗暴犯罪(伤害)均有所下降。进入七十年代后,各种类型的犯罪出现了全面下降的趋势。日本的“警察交番制度”(或称“社区警察制度”)被认为是日本治安管理的重要模式。2014年巴西举办世界杯足球赛,巴西政府曾邀请日本治安管理专家到巴西传授和帮助建立“警察交番制度”。日本的社会治安管理机制在世界上独树一帜,有许多值得我们研究和借鉴的地方。

刑事犯罪率是考察一个国家治安状况的重要指标,从日本犯罪数量的历史数据分析,1997~2003年日本的刑法犯认知件数连续6年增加,2003年是日本战后犯罪数量的最高点,刑法犯认知件数[2]高达285万件。此后逐年下降,2012年刑法犯认知件数下降至1382121件,与20003年相比减少了1467879件,下降幅度为51.5%,其中,盗窃犯罪数量的大幅减少是犯罪总量下降的主要原因,以2012年的统计为例,盗窃犯的认知件数与2011年相比减少92678件,占刑事案件减少总数的94%,。

重要刑法犯[3]对社会治安和民众安全感影响最为直接和明显。2012年日本的重要犯罪认知件数为9559件,是2003年以来的最低。其中,⑴杀人。2012年为1030件,是1945年战后以来最低。在杀人案件中,杀人者与被害者为亲属关系的为473件,占45.9%,其中,夫妻配偶之间的杀人案件153件。杀人案件的破案率2012年为93.5%。⑵抢劫。2013年认知件数为3658件,比2003年的抢劫犯罪高峰时点减少了52.3%。从抢劫目标分析,入室抢劫1365件,其中,抢劫24小时便利店的占45.9%,抢劫其他店铺占25.4%;非入室抢劫2293件,其中街头抢劫49.4%。⑶强奸和强制猥亵。2013年分别为1240件和7263件,分别比上一年增加了4.6%和5.7%,这是八年间连续下降之后首次出现的上升。⑷放火。2013年为1033件,减少5%,并已连续十七年下降。⑸诱拐和贩卖人口。2013年为188件,比上一年增加27.9%,诱拐和贩卖人口中女性被害者占85.1%,6~12岁的比例最高,占36.7%。

从表3-1可以看出,2013年日本一般刑事犯罪的类型中,扒窃案件数最高,134876件,其次为入室盗窃115155件,再其次为汽车盗窃和抢夺。2013年一般刑事犯罪认知件数与上一年比较有所下降,其中,下降最明显的是抢夺。在汽车盗窃案件中,在日外国人所占比例是日本本国人的2.6倍。

从表3-2的统计资料可以看出,2001年~2010年期间,日本在西方主要发达国家中,无论在犯罪认知件数和犯罪发生率上都处于较低位置。以2010年为例,每10万人的犯罪发生率英国为7519件,为最高,其次为德国7253件,法国为5491件,美国为3346件,而日本仅为1239件。其6倍低于英国和德国,4倍低于法国;3倍低于美国。

对日本为发达国家中犯罪率最低之原因,国际上各种研究结论颇多,观点各异。不过,对于日本在社会治安管理中警察组织的运营高效,警察在预防犯罪和打击犯罪活动中卓有成效工作,刑事司法机关之间的有效制约和联动机制,以及市民与警察的协力管理治安等国际社会给予了较一致的肯定。

传统的日本警察制度代表着国家机器和国家的基本职能,随着社会的发展,警察逐渐从外交、财政、军事等国家职能中分离,具有了相对的独立职能,这种相对独立职能主要表现为保护国民权利和自由,维护公共安全和社会秩序。近代日本警察制度始于1874年(明治7年),由司法部管辖的“警保寮”移交到内务省管理,这项改革使中央警察系统归内务部管理运营,地方警察系统归都道府县知事管理,管辖权得到明确。第二次世界大战结束后的1948年,日本在“联合国占领军”政策的引导下,南特制定了第一部《警察法》,明确采用了国家与地方警察制度;市、街道、村自治体警察制度。两种警察制度在运行的过程中表现出效率低、不经济等问题。1955年,日本对原有的《警察法》进行了全面的修改,警察的行政活动单位设置到都道府县,实现了警察制度的一元化,同时,国家设置了国家安全委员会和警察厅,地方设置了都道府县安全委员会和警察本部[4]。这一警察制度的顶层设计一直延续到今天。

目前,日本的警察组织大体分为八个层级,即⑴最高管理者为内阁总理大臣(首相),主要组织机构如下,⑵国家公安委员会;⑶国家警察厅;⑷大区警察局;⑸都道府县公安委员会;⑹都道府县警察本部;⑺警察署;⑻交番、派出所及住在所。

在1955年《警察法》修订基础上,国家建立的公安委员会,主要作用是确保警察行政运营的民主化,避免党派倾向及保持政治中立性,确保社会治安的内阁行政责任,以及对警察行政实施监督权。

公安委员会分为国家公安委员会和地方公安委员会两部分,⑴国家公安委员会主要负责管理国家警察厅,国家公安委员会设委员长1人、委员5人,委员长由国务大臣担任,委员由参众两院同意后,由总理大臣任命。⑵地方设置的都道府县公安委员会根据管辖范围,设3~5名委员,委员需由县议会通过,县知事[5]任命,委员原则上采取非常勤委员制[6],委员会具有监督管理都道府县的警察机构的职能,国家和地方的公安委员会每届任期5年。

从表3-3公安委员会的人员构成中,可以看出政治中立性的顶层设计,国家公安委员会的构成人员中没有警察或司法行政机关的官员,而是来自于社会各界的高素质的“有识之士”。与国家公安委员会的制度设计大体相同,地方公安委员会的委员中从事经济经营活动的占49%,比例最高;从事教育和医疗活动的各占11%;法学界(主要是律师)10%(2013年统计)[7],这种制度顶层设计确保了委员会对内阁行政负责,对都道府县的政府行政负责,并能保障对警察组织管理和监督的有效性、客观性,以及价值的中立,同时体现了警察制度的民主化运营。

国家公安委员会的主要职责是制定委员会规则和警察运营大政方针,并对规则和方针实施进行指导,任命和惩戒地方警务官员[8],以及根据《警察法》和其他法律规定委员会权限开展相关工作。管理国家警察厅,防止警察职员的各种不端事件发生,对暴力团指定的实质要件进行确认,抑制和打击暴力团。国家公安委员会通常每星期四举行一次委员例会,需要时也可召开临时会议,比如,2013年9月1日,国家公安委员会就审议“2014年警察厅预算概算要求案”举行临时会议。此外,委员之间进行意见交换、听取国家警察厅的相关报告,到各地进行视察,与都道府县公安委员会委员交换意见,视察警察活动现场,努力把握全国的治安形势和警察机构的运行,实行有针对性的管理和监督。

地方公安委员会的工作职责更加具体,比如,犯罪被害人国家赔偿金支付裁定,古董、旧货店等特殊营业的监督,规制辖区交通等。要求把握辖区内的事件、事故及灾害发生状况,把握警察工作、尽职尽责的情况。把握辖区的社会治安状况,考察警察活动现场,调查警察对相关政策的实施情况,以及掌握警察组织与警察人事管理等。地方公安委员会通常是每月3~4次定期例会,例会上要听取警察本部长的工作汇报,并给予指导。同时,参加警察协议会、教育委员会等相关会议。

地方公安委员会负责“犯罪被害人国家赔偿金制度”的执行和赔偿金的裁定。这项制度始于1982年,其目的是尽快减轻被害人的经济和精神负担。国家赔偿支付金包括三个部分,一是“被害死难者家属的赔偿金”,支付金额最高为2964万5千日元(相当于人民币177.87万元[9]),最低支付金额为320万日元(相当于人民币19.2万元)。二是“残障赔偿金”,被害人因被害致身体残障(残障等级为1~14级),国家给予的赔偿最高金额为3974万4千日元(相当于人民币236.844万元),最低赔偿金额为18万日元(相当于人民币1.08万元)。三是“重伤病赔偿金”,因犯罪行为给被害人带来重伤或重病,国家给予赔偿金的上限为120万日元(相当于人民币7.2万元),国家赔偿的种类和级别由地方公共安全委员会裁定。犯罪被害人除了得到国家经济赔偿外,还应当接受其他方面的援助,因此,在各都道府县内设有“被害者支援联络协议会”,协议会成员为警察本部、检察厅、律师会、医师会、临床心理士会、地方公共团体及相关咨询机构。同时全国还指定了44个被害者早期援助团体,指定“被害者支援要员”32949名(2013年统计)[10]。

在警察在执行公务中,市民出现了苦情申诉,根据《警察法》的规定,苦情申诉者可以以书面的形式向地方公安委员会提出,对于文书写作有困难的市民委员会还会提供代写文书等帮助,委员会在收到苦情申诉文书后会指示都道府县警察机构调查并采取措施,都道府县警察机构会将调查结果和改进措施撰写成报告呈交公安委员会,公安委员会根据该报告,并以书面的形式告知申诉者调查结果和处理意见。根据《公安法》的规定,公安委员会具有监察权,同时也可以做出个别的、具体的监察指示。

国家公安委员会及各都道府县公安委员会是相互独立的部门,但因职务性质的相同会彼此保持密切的联系,不定期地召开各种联络会议,比如,2013年国家公安委员会与都道府县公安委员会共举行过两次联络会议,就警察的管理现状交换意见,各都道府县管区召开了14次会议,国家公安委员会委员出席指导,就各都道府县治安形势及工作情况进行汇报并交换意见。

警察制度虽为一元化管理,但警察系统仍可分为国家警察厅和地方警察机构。从表3-4统计看,日本警察组织的在职警察职员293588名。其中,国家警察厅的警察职员约占全国警察职员总数的2.6%。都道府县警察285867人,占全国警察职员总的97.4%。警察对人口比为1:500。

国家警察厅是全国最高警察机构,机构工作人员均为国家公务员。国家警察厅主要工作职责为规划全国警察制度,负责与国家安全相关的警察运营,负责作为警察的教育训练、信息通讯、证据鉴别等相关事务,负责协调警察行政。警察厅厅长是在国家公安委员会管理下,掌管警察厅事务,指挥监督各警察机构的最高行政长官,警察厅厅长之下设次长,并设立六个机构,分别是长官官房、生活安全局、刑事局、交通局、警备局、情报信息局。

1、长官官房。类似于中国部委下设的办公厅,负责机构综合事务。长官官房内设5个课,分别是总务课、人事课、会计课、薪酬福利课、国际课,在这些机构之外另设有综合审议官、政策评价审议官、技术审议官、首席监察官,以及审议官5名和参事5名。

2、生活安全局。下设5个课,分别是生活安全规划课,地域课、少年课、保安课、情报技术犯罪对策课,并设生活经济对策管理官。

3、刑事局。下设刑事规划课,搜查一课、搜查二课,犯罪鉴别官,针对日本黑社会等有组织犯罪问题突出,刑事局内还设有由局长负责的、同等级别的“组织犯罪对策部”,该下设3个课和2名管理官,即计划分析课、暴力团对策课、毒品对策课及国际搜查管理官、防止犯罪收益转移管理官[11]。

5、警备局。下设警备计划课、公安课、警备课,同时将外事情报部设在警备局,由该局局长直接领导,并下设外事课、国际恐怖组织对策课。

6、情报通信局。下设情报通信计划课、情报管理课、通信设施课、情报技术解析课。

国家警察厅除内部管理6个局以外,还管理3个附属机构和9个大管区警察局。其中3个附属机构为皇宫警察本部(包括皇宫警察学校)、警察科学研究所和警察学院,日本警察学院不招收本科生,只做警察和警官培训。9个大区警察局分别是东京都警察情报通信部、北海道警察情报通信部、东北管区警察局、关东管辖区警察局、中部管区警察局、近畿管区警察局、中国管区警察局、四国管区警察局、九州管区警察局。管区警察局主要负责监察、协调、情报收集和警察培训,因此,每个大区局一般都下设三个部门,即总务监察部、区域协调部、情报通信部,同时管理大区警察培训学校。从机构设计可以看出大区警察局主要负责各区域警察机构的协调、监察工作及情报的交流。

都道府县警察组织受都道府县知事所管辖下的地方公安委员会的管理,警察行政具有相对独立性,日本在都道府县共设立47个警察本部(东京都称为“警视厅”)。都道府县警察本部主要职责是行使法律规定的警察本部基本职责,指挥监督下级警察署的警务活动。

以东京警视厅为例分析都道府县警察系统的组织结构。东京警视厅的最高行政长官是警视总监,警视厅下设9个部,分别是总务部、警务部、交通部、地域部、公安部、刑事部、生活安全部、有组织犯罪对策部,这些部门的设立与国家警察厅的机构设置大体对应。同时管理各都道府县警察学校,以及下属机构警察署。

据2013年4月统计,在都道府县警察本部之下设有1173个警察署[12],近年来因警察署机构调整,数量有所减少,与2004年相比减少了94个署。以东京都和千叶县为例说明警察署的基本结构和布局。在东京警视厅下共设101个警察署,千叶县警察本部下共设41个警察署。各警察署实行署长负责制,其人员编制约300人左右[13]。警察署的主要工作内容是指挥、管理、监督交番和住在所的警务工作,分管交番的警察署职员会经常性地对交番和驻在所进行巡回检查,发现问题及时纠正。警察署管理辖区域内警务工作,警察署是日本警务工作的基层单位。

各警察署还设有与民间沟通机构“警察署协议会”,它是警察联系民间的重要机构,成员由民间“有识之士”组成。2013年统计全国共有警察署协议会委员10533名,委员以50岁以上人员为主,约占总数83.5%。

110报警平台是警察快速反应能力的重要信息平台。2013年日本警察从接到110报警到抵达事件、事故现场的平均时间为7分1秒,属出警速度很快的国家。

在日本,犯罪、火灾、交通事故报警以及其他需要紧急救助电线”。各都道府县地方警察本部均设有“110通讯指令室”,作为警察机构事件和事故的先期处置信息中枢,110通讯指令室24小时运行,直接受理各类报警案件的接警、调度、指挥、协调工作。警方在接到110报警后,其主要做法是由通讯指令室将报警内容迅速通报警察署,并通知最近的地域警察迅速赶赴现场捉拿罪犯,抢救伤员或被害人。在重大案件、事故或事件发生时,通讯指令室会发布紧急通报,所有警察必须紧急出动执行搜索、走访以及救援任务。近年来,日本110报警数量呈下降趋势,2013年全国共受理约935万件,比上一年减少了2万件,平均每3.4秒钟受理一件110报警。国民14人中有1人使用110报警,在通讯发达的今天,手机等移动电话成为人们主要的报警工具,占总数的67.5%。实施紧急配备出警[14]件数9521件,比上一年减少了108件。

在110报警的件数中,存在着相当数量的不需要紧急对应的各种照会、诉求、苦情诉说、事务咨询等,约占110接收件数的24.7%。为了将紧急和非紧急事情区分开,并完善警察咨询体制,最近,警方在原有110报警平台的基础上,又设置全国统一的警务平台,电线”,引导有相关事项的市民拨打“#9110”进行咨询,并将每年的9月11日设为“警察咨询日”,以满足市民咨询警察的需求。

完善的礼仪、准确的判断力和业务能力是警察正确履行职责的基础。而这些能力的培养除了职场训练和经验的积累外,学校的教育训练必不可少的。日本警察组织高度重视职员的培训,从警察组织的基本构架可以清晰地看到,在警察组织的顶层设有国家警察学院和皇家警察学校;在中层的9个大管区分设9所管区警察学校;在基层1173个警察署下再设立基层警察学校。不同层级的学校,根据培训对象的职务需求设计相关的教育培训课程。具体分为三类培训体系:⑴入警培训。对于新录用的警察职员的教育培训着重培养职业自觉性和使命感,学习警察方面的基础知识和技能。⑵晋级培训。对于晋升职务的警察职员,根据不同级别的职务要求,进行必要的知识和技能训练。⑶专门技术培训。对于从事特定业务的警察职员,进行高度专业化的知识和技能培训。

日本全国由警察管理的拘留所共计1180所,2013年统计,全年拘留总人数为370万,相当于日均拘押1万人。根据相关法律规定,拘留所实行搜查与拘留的分离,并从保障人权的角度考虑,对被收容者每月接受两次健康体检,提供营养搭配合理饭菜,对于女性被收容者提供专用的拘留设施,对被拘留的外国人提供配有母语的《拘留所指南》。国家警察厅每年都要围绕被收容人员的待遇问题进行有计划的全国巡察。

为了保障拘留所设施运行的透明化,各都道府县都成立了在拘留所之外的第三机构——拘留设施视察委员会,委员会约10人组成,其中,律师和医生各占21.5%;地方公共团体职员占12.4%;大学教师占8.8%;无职业者占15.1%;其他职业者占20.7%。委员的主要任务是视察拘留设施,与收容人员谈心,把握拘留设施的现状,并向警察本部长、署长提出相关意见和建议,警方对委员会意见建议需及时公布改正措施。

警察经费是警察组织运营的基本保障。日本的警察经费有两部分组成,即国家警察厅经费和都道府县警察经费,从2013年的国家警察厅经费预算看,总计3127亿4100万日元(相当于187.6446亿元人民币),其中78%由国库支出;22%为补助金支出。总经费中28.6%为人件费,30.9%为装备、通讯和设施费,20.3%为其他经费。都道府县警察经费为3兆2590亿5800万日元(相当于人民币1955.4348亿元),地方警察经费全部由国库支出,其中81.3%用于人件费,7.7%用于设施建设和维修,其他费用占11%。据2013年统计,日本每位国民一年要支付警察费用28000日元,相当于人民币1680元。

日本的警察交番制度世界闻名,在百年的发展史中,美国、新加坡、泰国、印度、埃及、巴西、台湾、香港等众多国家和地区的警察机构先后到日本学习取经,借鉴交番制度,并被誉为日本社会治安管理特色。

日本的警察交番制度始于明治维新时期,当时日本的政治、经济、社会全面变革,城市化迅速推进,社会治安问题在东京、大阪等大城会凸显,促使地方政府思考如何维持好新型大都市的公共秩序,1874年,东京都成立东京大都市警察局,大都市警察局成立后,首项改革措施就是在东京的主要十字路口和犯罪多发区域建立警察驻在所。1881年,东京都又将市内所有警察住在所改换成岗亭的形式,更名为“交番”。此后,东京交番制度逐渐被日本的其它城市效仿。1888年,日本内政部向各都道府县(东京都除外)下发行政法令,要求在各地区的乡村建立“警察驻在所”,这一行政法令,让日本集中于城市的警力迅速向乡村部署,在警力增加不大的情况下,实现了警察对全国区域的治安控制。1897年,即行政法令下达九年后,日本全国已建成交番1225个,驻在所11047个,形成了城市设立交番、乡村设立驻在所的基层警察组织体系[15]。1992年,《警察厅组织令》和《警察法实施令》被修订,将警察厅及各都道府县的“外勤课”和“外勤部”,更名为“地域课”和“地域部”,目的是进一步强化地域警察的功能,以后人们将交番和地域驻在所警察统称为“地域警察”(也可译为“社区警察”)。

警察交番制度经过140年的发展历史,随着城市化的扩张,农村数量和农业人口的数量减少,警察的农村驻在所随之减少,而城市交番逐年增加。据2013年4月统计,全国有交番6248所,驻在所6614所[16],交番比140年前增加了5倍,但驻在所则减少了40.1%。

交番警察的主要工作内容可大体归为8个方面:⑴巡逻。在防患于未然的基本理念指导下,通过巡逻,预防事件、事故的发生,在一般巡逻的基础上,对犯罪多发时段和多发区域进行重点巡逻。对于形迹可疑的人进行职务询问,对危险场所、犯罪多发地域的家庭和单位进行有针对性的防范指导,提供相关治安咨询。

⑵立番警戒。地域警察在交番和住在所的设施外,站立警戒,特别是在车站、繁华街道等行人集中、犯罪多发的场所,实施固定时间的站立警戒。以提高市民的见警率和对犯罪的威慑力。

⑶强化职务执行力。职务质问是一种工作技巧、相关文书的撰写是一种职业能力,警察厅会选拔有卓越职务询问技巧的警察作为职务询问技能的指导教官,对交番警察进行定期和不定期的培训,以提升基层警察的职务执行力。

⑷接受市民咨询。咨询工作主要由交番咨询员完成,1992年,根据《警察法》的修订,开始在各交番设立咨询员。选拔“交番咨询员”的条件是具有社区警察活动的知识和经验,有社会威望,退休警官成为交番咨询员的主体,交番咨询员由警察本部长任命,属警务非常勤职员[17]。2014年统计,全国配置了6400名交番咨询员,他们佩戴有樱花标记的徽章,因以退休警官为主,他们经验丰富、咨询工作耐心细致,深受市民好评。咨询工作除了回答行人关于道路交通的询问,受理遗失物认领外,还做事故、事件现场警官的后援,救护被害人,学校周边的巡逻,儿童老人的交通安全,被害人报案的文书代写和保管,劝说问题少年接受少年辅导员的指导、通知有关部门对少年进行指导等工作。

⑸巡回访问和联络。区域警察需巡回访问所辖区域的家庭、单位等,对犯罪预防、灾害事故的防止和市民安全生活等进行指导和联络。听取驻地居民的意见和诉求,建立有效的联系方式。

⑹联络协议会。以警察交番和驻在所为中心,日本全国共建立了12205个交番驻在地联络协议会,协议会请辖区住民参加,地域警察就社区居民相关治安等问题进行协商,听取住民意见,得到住民的协助,防止事故和事件发生。

⑺治安信息交流。交番警察就社区近来发生的事情、事件、事故等及时做成宣传单,通过社区自治组织在住民中传阅,及时告知居民身边发生了什么,以及用什么对策和方法预防类似事故和事件的发生。

⑻遗失物的归还。交番警察负责遗失物归还失主的工作,2013年地域警察受理遗失物2242万件,其中货币108亿日元(折合人民币6.48亿元)、物品796万件归还失主。

警察交番制度的主要功能是通过巡逻、巡回访问、定点联络等方式,全面把握辖区治安状况,了解住民的意见和诉求,及时采取行动解决问题。交番制度采取昼夜不分的24小时警戒体制,对犯罪多发地区和多发时段进行重点巡逻。交番警务的有效实施,具有保障地域安全、提高市民生活安全感的重要功能。

首先是破案治理功能。交番制度将警察分组在特定距离内固定据点,点和点之间通过巡逻连接,形成社会治安网格化管理体制。同时通过巡逻使警察接近社区民众,震慑犯罪分子、发现险情和犯罪迹象及时处理。交番制度的产生与发展对基层社会治安管理效果显著,提高了警察的出警速度和破案能力。据2013年统计,地域警察破获刑事案件、逮捕刑事案犯为237275人,占警察破案逮捕总数的82.7%,就是说绝大多刑事案件是由社区警察破获的。

其次是了解民间诉求并及时反馈,提高警察执法科学化的功能。警力部署于全国每个社区,警察能够最全面、迅速地掌控每个社区的治安情况,进而掌握全国治安状况,同时,及时听取居民的意见和需求,为居民排忧解难,利于长期保持警民的良好接触,有的放矢的、科学地引导警察的执法活动,更好地预防和阻止犯罪。

第三、增强市民安全感的功能。警察交番制度要求社区警察在巡逻和走访家庭和单位时,身着警服。身穿警服的警官频繁出现在社区和街道能起到震慑犯罪者和预防犯罪作用,并给社区居民以安全感。在巡逻和走访家庭的过程中,警察可以盘问路人(但必须遵守宪法、保护人权)、逮捕犯罪嫌疑人或警告轻微违法者,纠正违反交通法规的行为、教育青少年违法者、照顾醉酒人员和迷失的儿童及劝导社区居民防火防盗。区域警察在巡逻中也会将巡逻卡片投放到社区居民的信箱中,告知居民最近的警情及安全注意事项。同时提示市民,警察在该区域巡逻,可安心生活。

日本“交番”执勤的警官都配备有先进的巡逻车,但平常人们更多看到的是一两名穿有制服的警察骑着配有银灰色盒子的自行车在社区内巡逻,在日本,社区警察巡逻方式主要是骑自行车,这是一种很好的巡逻方式,一是环保;二是有助于节省了警察机构的开支;三是在道路拥堵的大都会,骑自行车巡逻便于穿行,及时赶到现场,不鸣警笛,减少市民的恐惧;四是增强了警察的机动性。更重要的是这种方式拉近了警察与市民的距离,增强警察的亲近感和亲和力。

各地交番的设施和装备由国家警察厅统一配置。交番设施20~100平米不等,警力4~60人不等,根据管辖区域、人口流动状况、治安形势等因素而定。交番建筑物除警察的办公区域外,还配有简易厨房和休息室,交番内配有计算机、电话、传真机等通讯设施,还有自行车、摩托车、小型警车、警棍、盾牌、捕人叉、防刺衣、防弹衣、灭火器、头盔、保护现场的设备和停车示意牌等,所有的交番都在其入口上方安装了一个红灯。一是便于市民寻找,二是让社区居民在看到红灯后,可安心行走、生活和工作。

驻在所一般设于农村和边远地区,原则上由警官夫妻二人居住,驻在所的临街建筑物为办公区,办公区后面为生活区,驻在所人数少,但坚持24小时勤务制。警官妻子作为工作的助手,也着警服并领取工资。驻在所设备与城市交番大体相同。

日本民众对于社会治安的积极参与具有其独特性,民间参与社会治安管理的民间组织可分为五类,即町内会、防犯协会、防犯联络所、辖区联络协议会、职业防犯团体。

町内会一些地方也叫“自治会”,町内会里设有防犯部,进行相对独立的社区违法犯罪的防犯工作,町内会与警察署关系密切,在警察署下设的区域防犯协会,警察都会动员其成员加入町内会。在1980年日本全国就已有居民自治组织274738个,其中称“自治会”的占28.9%,称“町内会”的占25.6%,称“区域会”的占18.4%。现在逐渐统称“町内会”。町内会历史悠久,但一直缺少法律的依据,1991年《地方自治法》修订,确定町内会为“地缘团体”,所谓“地缘团体”是指以地缘为基础,在特定区域内共同居住,共同生活,市町村长确认其拥有不动产的占有和使用权,并遵守区域规定的权利和义务的区域团体。

进入二十一世纪以来,城市人口流动频繁,生活方式趋于多样化,人际关系淡薄,社会约束力降低,社区社会治安管理问题突出,警察和社区负责人积极动员居民加入“町内会”,并邀请其参加各种治安管理活动,2013年警察与町内会合作,开展自行车安装蓝色警灯,与警民共同进行防犯巡逻,在活动中全国共安装40427台回转警灯。警察还与町内会合作,针对从自行车车筐中抢夺财物案件多发的现状,向市民发放车筐防盗罩,使相关犯罪从上一年的约700件,减少至300件。一项调查表明,日本市民积极参与社会治安管理,以家庭为单位全部加入“町内会”的市区町村约占总数的95.4%[18]。2013年,警察掌握的全国的防犯志愿者团体46673个,成员227万人,多数属于町内会和社区自治会成员[19]。

防犯协会是以预防和治理区域犯罪为主要目的的区域组织,1947年这一组织得到快速的发展,其重要背景是该年联合国军根据波斯坦政令15号和内务省训令第4号,将“町内会”定性为反民主的社会组织,命令其解散,据东京都中野区区长皆川五郎先生的回忆“当时的町内会势力非常大,町内会的会长具有相当于区议会议长和副议长的权限。不过,“町内会”名为解散,实为更名为“防犯协会”,继续工作、维护着社区的秩序,防犯协会的数量庞大,在每个警察署管辖区域内约有1300余个地区防犯协会。主要工作内容是在警察的指导下开展犯罪防犯工作,进行防犯诊断,召开防犯座谈会,在特定时间和特定地点的进行防犯巡逻、防犯宣传,向居民推荐优良防犯工具和装备,推进风俗场所的环境净化,实施自行车防犯登录制度,对各种防犯对策进行实施状况的调研,对犯罪防范工作有功人员进行表彰和奖励。

防犯联络所成立于1948年,当时的电话普及率很低,巡逻的警察为了和警察署联系,会借用有电话家庭的电话使用,警察以这些家庭为基础建立起防犯联络所,并在各家门口挂出“防犯联络所”的木牌。1963年,东京都率先出台了《防犯联络所设置及运营的基准纲要》,至上个世纪70年代末,各都道府县也制定和出台了相关《纲要》。规定“防犯联络所”的主要任务是协助预防违法犯罪,进行防犯诊断,召开社区防犯座谈会,进行防犯宣传,案发时发现可疑人员及需要保护的人员需迅速向警察通报。1993年,日本全国共有682471个防犯联络所,其中63个家庭中设立一个“防犯联络所”,近年来,防犯联络所日趋形式化,影响力逐渐减弱,不少地区取消了“防犯联络所”。

辖区联络协议会是以交番和驻在所为中心组建起来的自治性的市民组织。多建立在居住人员流动频繁的居民区,以及事故和事件频发的娱乐街上,旨在维护特定地区的社会秩序。辖区联络协议会的主要成员为公寓、楼宇的负责人、商业街的管理者。警察会定期就地区治安问题、居民的要求等听取他们的意见。同时,警察会就违法犯罪防犯、交通安全等提供建议和指导,警察和管理者共同协力推进无犯罪、无事故社区的建设。据2013年统计全国共有以交番和驻在所为中心的地域联络协议会12205个[20]。

以容易受到犯罪侵害的或容易被犯罪所利用的职业为中心,行业内部结成的犯罪防犯团体。这种职业防犯团体全国都道府县约有670个,市町村约有1354个,主要涉及行业有金融机构、当铺、旧货商店、弹子球店、卡拉OK店、24小时便利店等,职业防范团体与警察密切合作,开办防犯讲座、防犯诊断、实施防犯对策等活动,保护本行业利益和内部秩序。职业防犯团体注重企业的社会责任,制定促进青少年健康成长,驱逐暴力团等行规。比如,福岛县卡拉OK店防犯协会成立后制定了行规:①店内禁止未满20岁以下的青少年在店内抽烟、喝酒。②晚上6点以后禁止未满十六岁、晚上10点以后禁止未满十八岁的未成年人进入卡拉OK店。③禁止暴力团相关人员进店。④禁止在营业场所张贴、摆放妨碍良好风俗和环境的照片和广告牌。⑤安排负责任的管理人员在店内巡察,发生事件、事故,以及发现可疑事情及时向警察通报。

综上所述,在日本民众参与社会治安管理的历史悠久,参与民众众多,随着历史的变迁,民间治安组织也在变化,但民众预防和减少社区犯罪,创造无犯罪、无事故社区的热情和积极性始终未减,这是日本成为发达国家中犯罪率最低国家的重要原因之一。不过,有学者也撰文提醒政府和社会应当防止“市民警察化”,市民警察化是警察国家的特征,其恶果是妨碍人身自由、表现自由、结社集会自由,以及学术自由等,将会使社会缺乏活力和创造力。现代的、理想的市民社会应当是最大限制警察的力量。也有学者提醒不要忘记历史上“市民警察化”导致的“悲剧”,比如,1923年9月,日本关东大地震,“朝鲜人趁火打劫”、“朝鲜人正在放火”、“朝鲜人往水井里投毒”等谣言广为流传,于是警察、军队、自卫团大开杀戒,据民间统计,约有6000余朝鲜人被杀害,其中民间治安自治组织—自卫团的杀虐人数超过了警察和军队,历史教训极为惨痛。

日本政府对于民间参与社会治安管理的态度是鼓励和支持,除了大量委任聘任民间“有识之士”和热心的志愿者外,还积极指导警察系统与民间协力合作,推进社区犯罪预防。2005年12月的“犯罪对策阁僚会议”经讨论决定将每年的10月11日定为“创建安全、安心街道日”,由首相亲自对参与社会治安管理有功的民间团体和个人颁发奖章和奖状。2013年表彰大会设在首相官邸,政府对10个为社区治安管理做出贡献的民间团体进行表彰。

对青少违法犯罪的预防与治理是日本社会治安管理的重要内容,具有“一箭双雕”的功能,既能抑制当下的犯罪,也能预防未来的犯罪。

日本对于青少年犯罪的预防和治理工作开展的较早。根据史料记载,著名的教育家留冈幸助先生是日本预防青少年犯罪工作的先驱。他于1891年毕业于一所日本基督教教会学校,并被派到北海道任教诲师,在此期间,他有机会大量接触违法犯罪青少年,并积累了帮教违法犯罪青少年的经验。1894年他留学美国,在回国后的1899年,与夫人共同创办全日本第一所“慈善家夫妇感化院”,接纳不良少年到“家中”共同居住,使他们在“家庭之爱”和良好的社区环境中受到熏陶。继留冈幸助先生之后,以宗教组织和慈善家为主体的各种民间青少年教育感化组织相继出现。1922年,日本的第一部《少年法》颁布,将民间的少年感化事业纳入法制轨道,并使民间少年保护事业更加活跃。1933年日本政府根据新出台的《少年教护法》,将民间的“感化院”统一更名为“少年教护院”,同时,在全国都、道、府、县设立了以政府为主导的少年保护院。政府对这一领域的介入逐渐使原有民间为主导的青少年违法犯罪的预防与矫治工作逐渐转变为政府主导型。这一转变,一方面加大了政府对这一领域的资金投入,加快了这一领域法制化、科学化的步伐;另一方面也使原来民间为主导的开放式的青少年犯罪治理与预防体制变得相对封闭,但是民间参与青少年违法犯罪的的治理与预防的热情及民间传统并没有减弱。

社区预防青少年犯罪理念的延续和社区预防体系的逐渐完善,还得益于日本司法界长期以来对设施内矫正处遇的悲观主义情绪。监狱、少年院等机构是否能够有效地改造犯罪者,达到特殊预防的效果,日本司法界特别是律师界一直持有怀疑的态度,因为一系列的实证研究证明了这种悲观主义的合理性。

1988年起日本法务综合研究所对当年刑满释放人员进行了6年的跟踪调查,调查结果表明,有10%左右的人在释放一年后又重返监狱,有一半的人在刑满释放6年内又重返监狱。该项调查还对不同处遇阶段释放者在3年内的重新犯罪率进行考察,并得出一个非常有价值的研究结果,被判罚金、拘留者的再犯率为16.3%,被判处徒刑、监禁但缓期执行者再犯率为21.5%,被判处缓期执行附保护观察者的再犯率为35.4%,假释者的再犯率为44.5%,刑满释放者的再犯率为52.7%。这说明随着刑罚的由轻到重,重犯率呈现出增高的趋势,特别是假释者和刑满释放者的重犯率如此之高,使司法界对设施内矫正处遇的悲观主义更加盛行,同时也加深了理论界和司法实务界对日本刑事司法制度的反思。反思的结果是加大政府、司法界、民间团体对社区预防犯罪和矫治违法犯罪者的重视,并促进了政府在这方面的人力和资金的投入,进一步完善了日本在社区预防犯罪、特别是青少年犯罪方面的社会机制建设。

日本社区预防和治理青少年犯罪的工作模式,大体上可以划分为三种类型,即以中央政府为主导的协调青少年问题的工作模式、以警察为主导的少年警察工作模式,以民间团体为主导的地域组织化模式。

日本有一个中央政府管理的青少年问题的协调机构——“青少年问题审议会”,由总理府管理,2001年政府机构改革,该机构划归内阁府管理,由政策统括官全权负责。“青少年问题审议会”的主要成员是各省厅的相关部门的局长,该审议会将文部省的社会教育部、警察厅、检察厅、家庭裁判所、法务省的青少年相关部门、厚生省的儿童相关部门、劳动省的妇女儿童相关部门等进行整合,形成一个反应迅速、有机联系的机构。中央青少年问题审议会除了横向整合外,还有纵向延伸,即都道府县的青少年问题审议会和地方自治体的末端的市、区、町、村的青少年问题审议会。中央青少年问题审议会的主要任务是召集和联络各个省厅中与青少年问题相关的部门,对青少年健康成长的相关事项设立提案,制定计划,进行综合性调整,统筹各行政部门的政策实施。比如,2002年(平成14年)针对青少年成长环境恶化,少年恶性犯罪增加的现状,该审议会提出了“净化青少年周边环境的方针”。针对手机短信“幽会”栏引发的少年儿童卖淫问题,审议会出台了有针对性的保护年少者措施等。

日本社区预防和治理青少年犯罪的工作主要是由町(街道)与区青少年问题审议会相关机构管理。以东京都为例,东京都青少年问题审议会管辖下的区青少年问题审议会,审议会的委员由上述相应的部门负责青少年事务的官员组成。另外,区青少年问题审议会还有各自的团体会员,主要是区议会、保护司会、民生儿童委员协议会、中小学校长会、中小学家长教师会、青少年委员会、母亲会、福利事务所、儿童相谈所、职业介绍所、警察署等。区青少年问题审议会的下属机构为两个系统——“辅导联络会”和“地区委员会”。“辅导联络会”由警察少年课课长、中小学校生活指导主任、保护司成员、儿童委员、兄姐会(BBC)成员、防犯辅导员等组成。“地区委员会”是教育厅社会教育部指导下的派出单位,同时受区青少年问题审议会领导,由青少年委员,妇人团体成员,家长教师会成员,民生委员,自治会会长,町会会长和少年部部长,中小学,高中学校校长和生活指导主任,企业、事务所、商店协会的代表等组成[21]。①各都道府县青少年问题审议会的工作任务是具体的,主要是对管辖区域内青少年的指导、育成、保护和矫正等具体政策的制定,对重要事项的调研和审议。在政策实施过程中,联络和整合相关行政单位。地方各级“青少年问题审议会”及相关部门的经费,根据日本地方自治法的规定,在预算范围内由地方政府给予部分的补助。

“以警察为主导的社区预防青少年犯罪工作模式”主要表现为两种制度,即“少年警察制度”和“少年警察志愿者”制度。

日本的“少年警察”是指从事针对少年的违法犯罪的预防与治理、少年被害者保护工作的警官。少年警察制度建立的依据是日本的《少年法》,该法律规定“利用警察和民间的力量,促成青少年的健康成长,保护青少年的权利不受侵害,防止青少年的违法犯罪”。据2001年4月统计,日本全国约有8600名警察从事“少年警察”工作,其中专职警察3800人。在8600名“少年警察”中,都道府县警察本部共计约1300人,地区警察署约7300人。

专职少年警察的主要工作对象明确,即非行少年、不良行为少年、要保护少年和被害少年。

1非行少年。非行少年被细分为犯罪少年、触法少年和虞犯少年(译为“有犯罪可能性的少年”)。(1)犯罪少年指14周岁以上有犯罪行为的少年。在少年犯罪事件中,家庭裁判所会首先确认犯罪事实是否存在,运用心理学等专门知识,对少年和保护人的生活环境进行调查,根据调查结果决定裁判还是不裁判,决定裁判的少年便移送检察官,由检察官进一步调查。然后,按司法程序再移交家庭裁判所,这个过程被称为“逆送”。经家庭裁判所的审判,决定该少年是保护观察、移送少年院,或是不作处理等。

(2)触法少年指未满14周岁触犯法律的少年。在这类案件的处理上,《儿童福利法》优先于《少年法》,警察必须对触法少年和他的保护人进行指导,提醒其注意,并提供有关建议。在少年没有保护人,或者警察认为保护人不适合监护的情况下,必须向福利事务所和儿童相谈所通报。

(3)虞犯少年是指其性格和生活环境决定将来可能犯罪和触犯法律的少年。确定虞犯少年需具有以下特征:①具有不服从保护人正当监督的癖好;②无正当理由逃避家庭;③与有犯罪可能性的人和不道德的人交际,出入不良场所,比如,与暴力团成员交往,出入脱衣舞场等;④有损害德性的癖好,比如,不断勾引少女,进行不纯的异性交际等。警察对未满14周岁的虞犯少年进行辅导时,可以采取与触法少年相同的措施。对14周岁以上、未满18周岁的虞犯少年进行辅导时,在确认符合《少年福利法》的保护措施时,应通告福利事务所或儿童相谈所,在确认符合《少年法》的保护措施时,应移交家庭裁判所。对18周岁以上的虞犯少年进行辅导时,应移送家庭裁判所。据2000年统计,当年警察共向家庭裁判所移送虞犯少年1887名。

2.不良行为少年。不良行为少年主要指饮酒、吸烟、深夜游荡,有损自己或他人德性行为的少年。少年警察努力与相关部门、团体和志愿者协力,通过积极的街头和社区辅导,对不良行为少年和他们的家庭进行指导、忠告。2000年少年警察共对885,775名饮酒、吸烟的不良少年进行了辅导。

3.需保护少年。需保护少年指受到监护人虐待、残酷使用或者放任纵容的少年,以及根据《儿童福利法》认为有必要采取儿童福利措施的少年。警察若发现了这类需保护少年,应向福利事务所或儿童相谈所通告,并对少年采取必要的福利措施。

4.被害少年。指受到犯罪和其他阻碍少年健康成长行为侵害的少年。少年警察通过面谈、保护等方式援助少年被害者。

日本的少年警察制度是以警察为主体预防青少年犯罪的工作模式,但并不是靠警察单一的力量来完成此项工作。与少年警察制度相配套还有“少年警察志愿者制度”。

2003年,日本对原有的少年辅导员、少年警察协助员、少年援助者和少年指导委员等多种模式进行统合,并废除原有的《少年辅导员制度运营要领》(1970年制定)、《少年警察协助员制度运营纲要》(1973年制定)、《少年援助者制度运营纲要》(1999年制定),统一制定了《少年警察志愿者制度运营纲要》。旨在统一全国多种形式的少年警察志愿者力量,在预防青少年犯罪的共识下,协调行动。

新的《少年警察志愿者制度运营纲要》强调;少年警察志愿者以社区防止青少年违法犯罪为核心,与少年问题相关机构、团体及其他志愿者共同合作,在有关合同的规定下自主活动。活动内容主要包括:①以车站周边、24小时便利店、网吧、大型商场、公园等青少年易于聚集的场所为重点,及早发现违法犯罪青少年、不良行为青少年、被害青少年和需保护青少年,对其进行必要的关注和指导。②开展以净化青少年成长环境为目的的社区活动。禁止以少年为对象贩卖烟酒、有害图书、玩具,对这类物品的自动售货机进行撤除,或严格管理,撤除对青少年有性刺激的有害广告等。③以社区为中心开展“培养青少年求上进的规范意识”和“培养我是社会一分子观念”活动。与学校、社区自治会、妇女团体、体育少年团体等机构和组织合作,组织社区青少年参加清扫公园、清洗街道乱写乱画处等美化环境的活动。访问福利机构,慰问老人和残疾人,参加各种生产体验,举办柔道、剑道、棒球等各种运动会,以及开展创建青少年易于居住场所的活动。④成为社区青少年和他们监护人的良师益友。对于他们的烦恼和担忧要进行及时的咨询和帮助,成为少年与警察沟通的桥梁。⑤组织预防青少年犯罪的社区对策研修,对社区预防青少年犯罪进行规划和组织实施。⑥与警察进行密切合作,开展解体青少年违法犯罪组织的辅导工作。比如,进行各种家访和校访,说服少年的家长、教师、雇主,使少脱离违法犯罪组织,并保证其不再重返该组织。

(1)少年辅导员。是地区警察署署长根据相关标准,向警察本部推荐。一般为交番管辖范围内推荐1名,警察驻在所管辖范围推荐2名,管辖区域内中学、职业高中等各推荐1名。被推荐者的条件为:“有社会威望,了解青少年问题,生活安定,身心健康,具有完成这项工作的热忱和充裕的时间等。”2013年统计,全国共有少年辅导员52000余人。少年辅导员主要负责街头辅导工作及社区环境的净化。

⑵少年指导委员。由警察本部长推荐,受公安委员会委托,少年指导委员根据风俗营业的相关法律,对出入有害风俗场所的少年进行辅导,对风俗营业者进行助言和监督,开展违法少年回归社会和少年健全成长活动等。2013年全国共有“少年指导委员”6700名。

⑶少年警察协助员:除了少年辅导员的相关条件外,还应当具备精通社区实情,在少年咨询、辅导和教育方面有丰富的经验、知识和技能。一般由警察署向警察本部推荐1名。2013年全国共有“少年警察协助员”300人左右[22]。

在日本,少年辅导员和少年指导委员委任期为1年,少年警察协助员委任期为2年,都可连任。少年警察志愿者活动多为义务性,但警察部门会使用警察经费为志愿者建立志愿者保险。少年警察志愿者可以因条件不具备、发现其有违法行为、长期疾病不能完成任务、本人提出辞职等原因被解除委任。

“少年警察制度”和“少年志愿者制度”是操作性很强的工作模式,一方面是警察力量的有机整合,一方面是民间力量的积极参与,警民密切合作,预防少年违法犯罪的良好效果。2003年日本全国逮捕刑法犯少年144404人,2012年降至65448人,减少了54.7%。

日本的更生保护制度旨在指导和援助违法犯罪者重返社会,成为健全的社会人。在日本《更生紧急保护法》对“更生保护”定义为“不能从亲属、朋友处得到援助,或者不能受到公共卫生福利机构的医疗、住宿、职业和其他保护者,或者被认为仅靠这些援助和保护并不能使其更生的,要对其归来的住所进行安排,给予或借给他们金钱和生活必需品,进行暂时性的设施内保护、收容。设施内为其提供住宿,传授必要的教养,进行必要的训练、医疗和劳动。为其改善和调整周边的社会环境,使其进一步成为守法和善良的社会人”。目前,日本的更生保护制度的主要内容包括审理和决定假释,实施保护观察,对刑满释放者或保护观察解除者进行更生紧急保护,处理恩赦及相关事务,帮助社区居民开展犯罪预防工作。

更生保护是社会治安治理、刑事政策链条上的末端一环,对于刑满释放人员及其他更生保护对象提供特殊的社会保护和服务,并通过家庭、学校和社区的接纳与宽容,帮助他们摆脱“监狱人格”,摆脱犯罪恶习和不良团伙的诱惑,自食其力地回归社会,并适应社会,不再重新犯罪。更生保护是预防重新犯罪和社会治安管理的重要内容。

日本更生保护制度的历史悠久、体制完备。1888年3月慈善家金原明善因一则感人的报道,即静冈监狱刑满释放者吾助因盗窃多次入狱,后在监狱长河村矫一郎的热心训诫下,南特内心悔过,发誓改恶从善。释放回村后,父母双亡,妻子改嫁并带走3个孩子,求助于叔父遭拒绝,无住房、无食物,又不愿意重蹈盗窃覆辙,选择溺水自杀。金原明善认为,从监狱里出来的人罪名已被消除,应得到社会的温情,吾助的死虽然并没有给他人带来麻烦,但是,如果他自暴自弃,继续犯罪的话那将是一件非常麻烦的事。所以释放者的保护事业需要有人去做。[23]于是,他在静冈郊外创办日本第一家“出狱人保护公司”。此后,在京都、新泻、东京、大分等地也纷纷成立了类似的机构。1907年政府从国库出资奖励各类更生保护机构。1937年5月全日本司法保护联盟宣告成立,成为日本更生保护制度中民间力量的基础。

日本更生保护的最高领导机构—“中央更生保护审查会”设在法务省,在最高裁判所管辖区域内设有“地方更生保护委员会”,地方裁判所管辖区域内设“保护观察所”。

1.中央更生保护审查会。是由委员长1人和委员4人组成的合议制机构。主要工作是向法务大臣提出恩赦人选,审查地方更生保护委员会所作决定等。

2.地方更生保护委员会。地方更生保护委员会是由3~12名委员组成的合议制机构,主要工作内容是制定地方犯罪预防更生法规;审查和裁决行政不服案件;决定是否假释和不定期刑的终止、退院许可、保护观察解除等。

3.保护观察所。更生保护制度的一线所,另外,保护观察所的支部3所,驻在官事务所27个。保护观察官主要从事:(1)具体实施保护观察,落实保护观察的各种措施;(2)协助、指导犯罪预防工作;(3)监督更生保护会的成立与发展;(4)选考和监督保护司。保护观察官是更生保护制度的一线执行者,要求其具有医学、心理学、教育学、社会学等方面的专门知识,全国共设置854名保护观察官。

4.保护司。在保护观察官的指导下设立保护司,从民间的慈善家和志愿者中选拔“有识之士”担任保护司。保护司的主要工作是在就业、住宿、教育等方面帮助刑满释放人员及更生保护对象,宣传犯罪预防知识,净化社区环境,提供社会福利帮助等。担任保护司的人应当在人格和行为上具有一定的社会威望,对履行职务具有必要的热忱和充裕的时间。据2013年统计,日本全国在886个社区配置了保护司。保护司的选拔和区域配置需法务大臣认定,在保护司选考会的推荐基础上,由法务大臣和地方更生保护委员会委员长任命。任期为2年,可连任。保护司任职期间没有工资,承接1份保护观察工作,政府每月支付1800~4300日元(相当于103~246元人民币[24])的辅导费和交通费。保护司的地位相当于国家公务员或地方公务员,享受公务员的保险,与一般国家公务员一样必须保守职业秘密,但是又不受《国家公务员法》的限制,比如,参加党派等政治行为不受限制。中央更生保护审查会将全国的保护司定员为52,500人,2013年统计为全国共有保护司47990人[25]。

5.更生保护会:法务省认可的民间事业组织,对希望提供食品、住所的刑满释放者、免除刑罚者、缓期执行者、缓期起诉者提供食品和住所,实施必有的教养、训练等保护措施。更生保护会共分为两种形式:一种是直接的更生保护会,这类更生保护会拥有自己的收容保护设施,提供给被保护者住宿,并提供农耕、点心制作、裁缝、印刷、木工金属加工等与就业相关的生产劳动。有的更生保护会不具备这些设备,工作地点在保护会之外,采取住在保护会,到外面上班的方式。另一种形式叫联络助成保护会,以保护事业的指导、联络、推动为主要任务,进行犯罪预防,推动保护司活动,对更生保护事业进行调查等。

经营更生保护事业必须由经营者向政府提出申请,并得到认可。政府将支付给经营者委托费和辅助金。更生保护活动受到法务大臣的监督,若发现违法经营,法务大臣可以限制其经营,或停止其经营,并可取消他们的经营权。在法务大臣许可的前提下,可以向社会和个人募捐。据2013年4月统计,全国共有更生保护设施104个,其中男子设施90个,女子设施7个,男女共用设施7个。收容人员2340人,男性成年人1845人,少年314人;女性成人134人,少年47人。

2011年,日本对更生保护制度进行改革,根据原有更生保护设施的有限性,出台了《提供紧急住宿,支持自立对策》,鼓励民间兴办“自立准备之家”,为需要延长更生保护的人员提高住宿和食品,2013年到保护观察所登录的事业法人236个,保护观察所委托更生保护人员1181人,延期更生保护人员83213人[26]。

更生保护活动是为了让犯罪者改恶从善,回归社会,这既是改造犯罪者的工作,又是预防犯罪的工作,这项工作若没有地域社会的理解和协助,要想取得良好的效果是非常困难的。因此,政府鼓励民间协力组织和个人积极参加更生保护活动。在日本有三类组织与更生保护工作相关联。

BBS会又称“兄妹会”,是青年志愿者组织,宗旨是站在年轻人角度帮助更生保护少年,促进他们身心健康成长,以及防止其再度违法犯罪。兄妹会最有特色的活动之一是受保护观察所、儿童相谈所、家庭裁判所等机构的委托,开展与更生少年“交朋友活动”,兄妹会成员成为问题少年咨询员、好帮手。兄妹会还组织问题少年开展各种社会公益活动、野外郊游、生活体验,兄妹会的成员还可以到少年院,与在院未成年犯进行各种交流。据2013年统计,全国共有兄妹会481个,会员4740人。

更生保护女性会是从女性的立场,开展更生保护和预防犯罪活动的民间团体。宗旨是努力促进青少年的健康成长,协助社区搞好违法犯罪者的更生保护,向居民普及相关法律知识和更生理念,得到市民的理解和支持。在社区召开小型的预防违法犯罪对话会,援助和激励更生保护对象回归社会,与兄妹会和保护司合作,开展多种多样的社区活动,预防一般违法犯罪和重新犯罪。近年来,更生保护女性会进一步扩大活动范围,还开展“育子支援活动”。据2013年统计,全国共有更生保护女性会1305个,会员176244人。

由于更生保护对象的特殊性,寻找工作具有一定难度,而通过劳动,自食其力地生活是他们回归社会的基本保障。以民间慈善家为中心组成的“协力雇主组织”为其寻找工作提供便利。2013年,全国协力雇主及公司法人已达11044个,比2012年增加了11%。雇主的职业种类为建筑业占47.1%,服务业占15.4%,制造业占15.1%。2013年雇用更生保护对象879人,比上一年增加了16%。同时,保护观察官与协力雇主密切合作,促进更生保护对象的职场稳定,减轻协力雇主的不安感,同时从2013年开始,政府向接纳更生保护对象的企业雇主支付一定数量的感谢金。

综上所述,更生保护工作是预防犯罪,降低重新犯罪率的重要制度保障,旨在援助刑满释放者、免除刑罚者、缓期执行者、缓期起诉者改恶从善、重返社会。除了政府通过制定法律、建立机构、资金投入、指导更生保护工作外,民间参与的积极性始终高涨,除了保护司的被聘用履职、民办更生会持续发展外,各种志愿者活动各具特色,营造出良好的预防重新犯罪社会坏境。

日本的社会治安管理机制从警察组织结构的顶层设计、基层交番体制、市民参与社会治安管理,到青少年犯罪预防,刑满释放人员的更生保护等,在预防犯罪和刑事司法的全过程中有许多值得我们思考和借鉴的地方。

中国的“改革开放”,特别是上个世纪90年代初期开始的经济改革提速,GDP每年以10%左右的速度增长,工业化、现代化的推进速度举世瞩目。但各种社会问题相伴凸显,企业改制工人下岗及失业问题突出;缺乏规制的市场竞争导致贫富差距的迅速拉大;作为“后生型”发展中国家未能有效的抑制“消费超前”,导致社会的欲望横流;在伦理本位向法治社会转型过程中,未能有效地保护传统的中国文化,伦理道德滑坡明显;对大城市的财政投资过于集中,导致农村剩余劳动力向大城市的流向过快,城市承载力问题突出,同时,受“城乡二元结构”等因素的影响,留守儿童、流浪儿童等问题凸显,以农民工为居住主体的“贫民窟”出现,流动人口的犯罪占城市犯罪总数高达70~80%。上述要素的整合失调,导致中国犯罪率的持续攀升,从改革开放初期全国犯罪率5.6/万;升至2012年的44.6/万。要素分析显示,基尼系数与犯罪率的相关系数为0.87,城市化率与犯罪率相关系数为0.94,中国未能规避现代化、城市化与犯罪率同步增长的“怪圈”。对比日本现代化、城市化与社会整合的经验,许多宏观刑事政策制定对犯罪控制的有效性值得借鉴。

对于日本的犯罪发生率一直处于在发达国家中的最低状态的原因,日本官方的解释为:“富于守法精神的国民性、经济发达、失业率低、教育水准高、地域社会中非正式控制系统的控制的有效性、岛国的地理条件、民间对于刑事司法运营的协助、对枪炮刀剑及毒品的严厉取缔、高破案率,以及警察活动及刑事司法机构的卓有成效的工作。(摘自《1988年版 犯罪白书》)”。除了官方的解释外,美国著名日本问题研究专家埃兹拉·沃格博士在他的《独占鳌头的日本》一书中,对于日本的社会治安管理奇迹的原因分析为三点:①警察的高素质;②市民与警察的良好合作;③学校对学生培养和教育高度负责。

笔者研究认为有下列政策设计值得借鉴:一是日本政府在现代化过程中有效地保护了传统的东方文化,并使其巧妙地与现代社会接轨,缓解了传统社会向现代社会转型中的结构性震荡,比如,企业的终身雇用制和年功序列工资制,减少了失业人口,缓解了社会转型中的“阵痛”。对长幼有序、夫妻有序、师生有序等东方传统文化的保护,缓解了在现代化过程中家庭、学校等非社会性控制系统的内部结构冲突,保持其原有的强大控制力;二是强调国民的勤俭和积累,缓解“后生型”国家消费超前所带来的生产力与消费需求的尖锐矛盾,有效地控制了消费欲望膨胀,及财产犯罪的增加;三是国家有计划地向贫困地区投资,缓解地区间发展的不平衡,同时避免了城市化发展过快导致社会秩序紊乱;四是城市采取各种措施,有效地接纳了农村移民,缓解了城乡两种文化板块的碰撞,降低了流动人口的犯罪;五是发挥舆论对犯罪控制的机能,鼓励市民治安自治,积极参与犯罪预防与犯罪治理,保持对犯罪较高的检举率和破案率。

社会治安与犯罪防控是一个系统工程,不是警察一个部门的事情,前置防控可延伸至家庭教育、学校教育、社会教育,初期违法行为的社会管理介入等;犯罪行为产生后涉及警察、检察、法院、监狱等司法运营与犯罪的大集合控制等;犯罪者的改造自新、刑满释放后,涉及到更生保护教育和再犯罪的防止。在日本社会治安管理机制运作中,环环相扣的刑事政策和社会治安管理体系,值得我们借鉴,特别是犯罪防控体系的前期预防和后期更生等更值得我们借鉴。

⑴犯罪行为的前期预防。中国的“工读学校制度”曾是具有中国特色的防控青少年违法犯罪的重要制度安排,在上个世纪90年代中后期以来“办学市场化”的冲击下,这一制度被弱化,其他违法犯罪防控前置体系或未建或失灵。违法行为常常在演变成犯罪行为后,才会进入司法视线,民间称其为“猪养肥了再杀”。日本对于初期违法少年依《儿童福利法》和《少年法》,由警察负责对少年的监护人进行教育、指导和咨询。如果认为监护人不合格,有义务向福利事务所、儿童相谈所通报,进行社会监护的介入。对于虞犯少年,即有不良行为习惯的少年,警察需对其辅导并分流,符合《少年福利法》的保护措施的,需通报福利事务所和儿童相谈所,符合《少年法》保护措施的应移交家庭裁判所,在这些机构的裁判和指令下实施社会保护。对有不良行为的少年在警察的指导下进行社区辅导和家庭指导。这些前置性的预防犯罪工作能够有效地抑制违法和不良行为习惯者演变成犯罪者,并会降低犯罪率,节省司法成本,提升社会预防犯罪的能力,是社会治安管理机制中的重要制度安排,中国应结合国情予以借鉴。

⑵犯罪防控后期更生。犯罪防控后期更生主要是对刑满释放人员的再犯罪预防,我国一直重视此项工作,一般由政法委领导下的司法系统组织实施,为刑满释放人员提供一次以上职业培训和一次以上就业指导。但就业问题和重新犯罪问题依然严重。近十年来,中国的重新犯罪率一直在8%左右徘徊,一些省的统计高于全国数据,如,湖南省1997年—2000年的重新犯罪率分别是17.9%、21.1%、19%、23%,山西省2000年的重新犯罪率为13.5%[27]。另据对全国在押犯重新犯罪情况调查看,在押犯中重新犯罪比重为12.86%(2003年12月底统计[28]),按2003年底全国在押犯1562742名计算,重新犯罪人数达20余万,一个庞大的累犯群体。若按2003~2009年间每年释放人员为32万~38万推算[29],每年有2.6万~3.1万人重新犯罪。刑满释放人员的重新犯罪对社会危害性极大,其犯罪特征具有报复社会的倾向、犯罪经验丰富、手段恶劣和狡猾、易教唆和诱惑他人犯罪,重新犯罪者常扮演犯罪团伙头目的角色,是拉高全国犯罪率的重要因素。

刑满释放人员的重新犯罪原因错综复杂,有刑满释放人员恶习未改,监狱教育改造质量不高,社会、学校、家庭的歧视等多重原因,但刑满释放人员回归社会后的就业安置问题是最重要问题之一。2006年12月山西平遥监狱的一项调查表明,出狱后重新犯罪者中有30%左右的人无工作可做,基本生活没有保障[30]。在计划经济时代,刑满释放人员的就业一般是由政府部门以行政命令的方式予以安置,主要安置方向是留场就业,回原单位工作,到政府指令的部门就业等。随着改革开放,计划经济向市场经济转型,单位用人的自主权扩大,就业方式发生了重大变化,从国家统一分配工作到就业者与用人单位“双向选择”,这一就业方式的转变使用人单位拒绝刑满释放人员就业成为必然,“自谋职业”成为刑满释放人员的主要就业手段。20世纪90年代之前,在传统的“轻商”、“鄙商”的观念作用下,刑满释放人员的“自谋职业”机会较多,主要从事个体经营,即“个体户”,当时社会上流传的“不三不四发大财”是对那段历史的写照。随着市场经济的进一步发展,人们从“轻商”转变为“重商”,并纷纷经商“下海”背景下,市场对经商者的能力和资本的要求越来越高,使刑满释放人员“自择职业”变得异常艰难。目前监狱中对服刑人员进行“一技之长”的培训,或因培训无的放矢、流于形式,或因现代社会发展迅速,监狱学到“一技之长”无法适应社会的就业需求,以及犯罪标签化所带来的社会排斥等,使刑满释放人员的就业或自谋职业变得困难重重。

在犯罪防控的后期更生阶段,日本的社会治安管理机制中有两个方面的经验值得借鉴。一是充分利用具有慈善精神的企业家,本着自愿的原则,组成雇主联合体,接纳刑满释放人员到所辖企业就业,促进刑满释放人自食其力,自给自足和重返社会,降低其因经济压力导致的重新犯罪。同时国家奖励这些慈善性企业,即经济给予一定补偿或减免税费。二是刑满释放人员普遍具有“监狱人格”,防止其重新犯罪除了促成其就业外,还应该帮助他们逐渐摆脱“监狱人格”,从他律转变为自律,最终融入社会。而政府统领更生保护工作具有“令行禁止”的执行力和资源优势,但强制性的行政行为容易导致“完全自由人”的刑满释放人员的反感,并难于形成“自律”的社会环境。因此,需借鉴日本的经验,在更生保护机制中政府的权力后撤,为民间参与社区矫正和帮教帮扶留出空间。鼓励社会团体、NGO、志愿者组织积极参加更生保护工作,只有民间的积极参与才能营造出刑满释放人员“自律”的社区环境,便于他们顺利融入社会,避免重新犯罪。

马克思认为,警察、法庭、监狱等专政机关是国家机器的重要组成部分,而国家的本质是一个阶级统治另一个阶级的工具,警察、法庭、监狱是统治阶级的私有财产,是为统治阶级服务的。不过,现代化的进程中日本等发达的资本主义国家也在改革传统警察制度,探索并逐渐实现警察从外交、财政、军事等国家职能中分离,构建起相对独立的警察机构,旨在保护国民权利和自由,维护公共安全和人们生产生活的正常秩序。其中改革的重要措施之一是在内阁总理大臣和国家警察厅之间设置由大学教授、著名律师、企业代表组成的“国家安全委员会”,用以制衡内阁总理大臣的权力,同时监督各级警察行政,裁定犯罪被害人的国家赔偿,解决国民对警察执法的不满和“苦情申诉”等。安全委员会制度的顶层设计,保障了警察行政运营的民主化,避免为统治者和富有阶层服务的政治倾向,保障了执法公正性,在犯罪的防控方面也收到了良好的效果。

此类制度设计可供我国未来的警察机构改革之参考,由民间有识之士和专家组成的委员会,上可制约权力者,下可监督一般警察行政。特别是在官民冲突中,强调警察的相对独立性能更好地体现出执法的公平和公正,推进警察执法行为的取信于民,缓解社会冲突。

日本警察的“交番制度”在吸收西方警察制度的机动性的同时,传承了传统的以“町”为依托的治安管理方式。在现代社会人口频繁流动的背景下,“交番”和“驻在所”的合理布局,与现代警察的机动性和快速反应能力相结合,形成点线面交织的社会治安防控网络,提升了警察在人口流、信息流快速变化状况下,迅速解决突发和偶发性冲突与案件能力。同时“交番”设置于闹市区和社区为中心,缩短了警察的快速反应距离,密切了警察与市民的关系,提高了案件的检举率和破案率,达到了良好的地域防控犯罪的效果。

与日本的“交番”相比,中国的“派出所”显得机构过于庞大,管辖范围过广,许多派出所设在非闹市区、非犯罪多发的“深宅大楼”中。在改革开放前,中国地域封闭,人口流动缓慢,以住在地居民的户籍管理为核心的治安工作模式,对预防犯罪曾经有效。但是,在人财物大流动的今天,传统的户籍管理制度近于崩溃,以户籍管理为主要特征的“派出所”工作模式已逐渐往日的效果,难于应付和解决地点不确定、人群不确定的民间纠纷、突发性事件和犯罪。因此在区域犯罪防控中,日本区域警察制度值得借鉴。树立现代的“服务型警察”理念,破除“用户籍管人,管治安”的传统理念,密切警察和社区居民的平等互动,户籍管理应当逐渐与警察的治安管理相分离,与政府服务于百姓的福利制度相结合。“派出所”是分局的派出机构,应借鉴“交番制”,减小机构规模,增加机构数量和机动性,将“治安阵地”前移,设在主要车站、闹市区、娱乐场所周边等人口集中与频发流动区域,派出所与派出所之间的设点应合理布局,将警察出警的平均速度提高至8分钟以内,以符合现代社会对治安要求。各省市应建立起以110报警服务台为指挥中心,派出所为据点和前沿阵地,在点与点之间以警察巡逻为补充的、具有快速反应能力的社会治安体系。

近年来,中国公安改革强调“科技治警”,其中“天眼工程”投资巨大,引人注目。所谓“天眼工程”是指以智能视频监控为主,将交通、治安、社会公共视频等监控资源进行整合,同时设立电子警察、智能卡口,路边报警对讲系统,实现人防物防技防相结合,“点、线、面”全覆盖的社会治安联动体系。据报道,河南省滑县2012年2月底止,政府投资2100万元,铺设光缆1000余公里,安装视频摄像头近6000个,实现全县23个乡镇(新区)1021个行政村的视频监控全覆盖,共破获各类案件153起,抓获违法犯罪嫌疑人67人。

日本高度重视“科技治警”,2013年“科技治警“的投入项目主要是DNA鉴定仪及技术、三维脸部画像识别系统、掌指纹自动识别系统、犯罪要素链分析系统、自动车号牌自动读取系统、情报分析支持系统、电子芯片复读系统等。对监控视频的安装极为谨慎,截止2013年3月止,全国18个都道府县警察共设置街道探头921个[31],远不敌中国一个区县的探头数量,日本在科技治警上认为,探头是把“双刃剑”,一面能监视违法犯罪者,提高破案准确率和快速出警能力。另面也极易侵害公民的荣誉权、隐私权、肖像权、自由权等基本人权,因此,安装应当慎重。另外,英国上个世纪90年代的社会治安“零容忍”改革的失败曾引起日本警察系统的关注,1991年至1997年英国首相约翰·梅杰继续撒切尔夫人的治安改革政策,加强对邻里监督组织的支持,鼓励企业积极参与安装探头监控设备,探头的数量迅速增加,2007年英国的监控探头数量达到了420万个,平均每14个人就摊上一个监控探头。这项“零容忍”改革最终遭到市民的抵制,因为无差别的监控使普通市民平添了被监控的耻辱感,通过探头采集信息后寄来的冷冰冰的罚单和传票,拉大警察与市民的距离,并导致市民对警察信任度的大幅下降。因此,科技治警的方向选择上,日本探头的慎重安装及英国的“零容忍”改革失败的教训都值得我国借鉴。

民众积极参与社会治安管理是日本社会治安管理机制中的重要特色,无论是以警察为中心的犯罪防控体系中的町内会、防犯联络所、职业防犯团体,还是以全国青少年问题审议会为中心的预防青少年犯罪的“辅导联络会”、“地区委员会”、少年警察志愿者,以及以“中央更生保护审查会”为中心的保护司、更生保护会、BBS会、女性会、协力雇主组织等,几乎每个犯罪防控阶段都能看到民众广泛参与的身影。

中国与日本相同,也具有民众参与社会治安管理的传统,1949年新中国成立,在新的警察制度代替旧的警察制度的过程中,面对警察力量不足的现状,提出了“群防群治”的社会治安管理思路,并逐渐形成以农村和城市基层治保委员会和“治安联防”为基础的民众参与社会治安管理的工作模式,也被称为人民战争式犯罪防控体系。尽管人民战争式犯罪防控体系的人力资源的成本过高,但预防和打击刑事犯罪的效果显著。建国初期的1951年至“文革”前的1965年,刑事犯罪立案率一直保持在万分之18至万分之42.2,也有人形容那个时期是“路不拾遗,夜不闭户”的治安黄金期。“文革”时期的“群防群治”与“群众专政”相结合,衍生出众多的社会悲剧。

改革开放后的1981年中央政法委员会在北京、天津、上海、广州、武汉等五大城市治安工作座谈上,首次提出了“综合治理”的总方针。强调在各级党委的统一领导下,各部门分工协作,条块结合,以块为主;政法各部门各司其职,密切配合[32]。社会治安综合治理的核心是“党委领导的单位责任制”。三十余年的实践中,传统的、民众参与社会治安管理的机制在弱化。据统计,1997年全国的人民调解委员会为98.5万个,人民调解员1027万人;2005年降至84.7万个,比1997年减少了16.1%,人民调解员降至59.7万人,比1997年减少了94.2%,人民调解工作逐渐被专职司法助理员(2005年61666人)、律师(2005年153846人)等法律专职人员所替代[33]。1988年全国有治安联防人员190余万人,2004年9月公安部下发通知,用3年的时间废止“治安联防”制度,持续40年的“治安联防”制度逐渐被保安服务公司体制所替代。据公安部统计,2007年全国的保安人员总数为230万人,超过公安警力总人数[34]。随着社会治安管理的专业化和职业化程度的提升和群众“自我保护”意识的增强,民众与警察,民众与治安管理部门的关系在疏远,民众参与社会治安管理的积极性在降低。其中最明显的变化是群众对犯罪的举报率降低,并带来破案率下降。1998年和1999年北京一般案件的破案率降至22.9%和32.4%[35]。

在我国社会治安管理逐渐向专业化和职业化的发展过程中,如何处理好警察、保安等治安专职队伍与民众参与社会治安管理的关系,如何保护民众参与治安管理积极性,同时防止市民警察化等,日本的经验值得借鉴,比如,根据居民期待生活于安全安心社区的心理需求,鼓励和引导社区居民的治安管理自治;倡导警察与民众的广泛联系,鼓励、资助、联络、咨询各种社会治安自治组织、志愿者组织,定期举行表彰会,奖励社会治安管理有功的民间团体和个人等。无论是发达国家还是发展中国家,也不论国家的警察装备有多么先进,机动化程度多高,民众对违法行为的制止,对犯罪行为的检举都是社会预防犯罪和警察立案、破案的基石,也是社会防控犯罪的主要手段。

[1]张荆:北京工业大学人文学院法律系教授、主任,北京改革和发展研究会副会长,亚洲犯罪学会常委,中国犯罪学会常务理事,中国预防青少年犯罪研究会常务理事。

[4]涉谷义男 主编《日本的行政机构与工作》大巧株式会社出版 1985 第8~11页

[7].国家安全委员会·警察厅编《平成25年 警察白书》日经印刷株式会社 2014 第73页

[10]来源国家安全委员会·警察厅编《平成25年 警察白书》日经印刷株式会社 2014 第209页

[12]国家安全委员会·警察厅编《平成25年 警察白书》日经印刷株式会社 2014 第71页

[13]关飞等 日本的警察与警务概要 《中国政法管理干部学院学报》 2001年5期 第71页

[14]实施紧急配备出警指重要案件发生时,为了尽快逮捕嫌疑。

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